Im Irrgarten der Ökosteuern (1999)

von Franz Schandl

Vorbemerkung: Anbei ein alter Text zu dem prinzipiellen Problem treffend auch die aktuelle ökologische Steuerreform, auch wenn einige Details nicht mehr ganz treffen

Die Phalanx ist so dicht, daß sie dichter nicht sein könnte: Konservative Professoren und Gewerkschafter ziehen an einem Strang, Umweltministerium und Wissenschaft, Regierung und Grüne wünschen sie, ja selbst die Wirtschaft könnte sie sich vorstellen. Nur über Details wird gestritten, das Prinzip haben alle akzeptiert. Ohne Zweifel, Ökosteuern werden kommen. Ob sie allerdings bringen, was allerorts versprochen wird, soll hier ganz entschieden bestritten werden.

Derweil klingt es doch so verlockend einfach: „Eine sozial-ökologische Steuerreform könnte diese Lohnnebenkosten schrittweise auf Naturressourcen verlagern und den Faktor Arbeit entlasten. Dies würde die Nachfrage nach Arbeit erhöhen und gleichzeitig über die Verteuerung energie- und ressourcenintensiver Produkte die Entwicklung von Technologien fördern, die Ressourcen sparen. Dafür liegen eine Reihe von genaueren Modellrechnungen vor“, behauptet etwa die Sozialwissenschafterin Marina Fischer-Kowalski.

Das Ziel der meisten Szenarien besteht auch darin, mehr Arbeitsplätze zu schaffen, indem tote Arbeit, also Maschinen, durch lebendige Arbeitskraft ersetzt wird. Nicht das Produktionsverhältnis wird hinterfragt, sondern vielmehr der Vernutzung der Ressource Mensch zugunsten von Natur und Umwelt das Wort geredet. Denn Arbeit ist ja nichts anderes als Anwendung und Ausübung menschlicher Energie. Es geht also gar nicht gegen die Energieverschwendung überhaupt, sondern nur gegen eine ganz bestimmte. Eine Reintensivierung der Ausbeutung menschlicher Arbeitskraft wird ja geradezu enthusiastisch gefordert, sichert das doch angeblich Arbeitsplätze. Hat der Kapitalismus die lebendige Arbeit, d.h. jene, die in die Produkten direkt einfließt, minimiert, so wollen die meisten Ökobesteuerer diesen Prozeß tendenziell rückgängig machen.

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Die Misere der Umwelt rühre jedenfalls daher, daß Umweltgüter gratis oder zu billig seien: „Die Steuer muß die externen Effekte voll „internalisieren“. Die Fehlverwendung der Umweltgüter ergibt sich daraus, daß der betreffende Verursacher nicht alle Kosten, die er der Gesellschaft auflädt, in seine Wirtschaftskalkulation einbeziehen muß. Externen Wirtschaftssubjekten entstehen also Kosten, die die interne Rechnung nicht berücksichtigt. Werden dem Verursacher durch die Steuer genau die zusätzlichen, von ihm bislang nicht berücksichtigten, volkswirtschaftlichen Kosten aufgeladen, ist der externe Effekt internalisiert, und es entsteht im Wettbewerb optimale Umweltnutzung“, meint Erich Streissler, Ökonomieprofessor zu Wien.

Es gelte daher diese Kosten zum Bestandteil der Kalkulation zu machen. Naturvernutzung soll einen adäquaten Preis erhalten. „Effizient ist diese Lösung , wenn die Steuer plus den privaten Kosten den sozialen Kosten entsprechen“, schreibt Thomas Ritt in einer Studie der Wiener Arbeiterkammer über „Verteilungswirkungen von Energiesteuern“. „Ökosteuern sollen den marktwirtschaftlichen Preiswettbewerb nicht verzerren, sondern im Gegenteil entzerren“, resümiert der grüne Wirtschaftssprecher van der Bellen.

Ökologie wird also zu einer schlichten Preisfrage. Ökosteuern gehen stets von dem Grundsatz aus, daß Umweltschäden meßbar und berechenbar sind. Doch nichts irriger als das, und nicht nur wegen des Zeitfaktors, der künftige Preise ja kaum seriös definieren läßt. Bezifferbar ist bloß das, was verwertbar ist, die Gebrauchswerte an sich sind der Zahlenmetaphysik gänzlich fremd. Als sinnliche Bedürfnisse sind sie qualifizierbar, nicht aber quantifizierbar. „Die „externen Kosten“ des privaten Umweltgebrauchs lassen sich nicht ermitteln. Es gibt dafür einfach keine Normgrößen oder Preise, an die man sich halten könnte“, schreibt Michael R. Krätke, Professor für Politikwissenschaft in Amsterdam und einer der wenigen Skeptiker.

Externe Effekte können nicht als isolierte, noch dazu kausal zugehörige Größen festgestellt werden, jede Folgeerscheinung ist multifaktorell, somit nicht eindeutig zuordbar. Effekte sind keine Tatsachen, sondern Konstruktionen derselben. Wir können Folgen analysieren, wir können jedoch keine ernsthaften Kostenrechnungen vornehmen. Es ist nicht alles in die Sprache des Geldes übersetzbar, auch wenn der generalisierte marktwirtschaftliche Wahn es so will. „Alles muß einen Preis haben!“ ist ein totalitärer Glaubensgrundsatz unserer Zeit.

Doch da anscheinend nur ist, was sich in Geld ausdrücken läßt, feiert die spekulative Bewertung von Gütern fröhliche Urständ. Ökologie wird nicht nur zur Preisfrage, mit Ökosteuern wird es zu einem wahren Preisausschreiben. Jeder Einwand hat sich in Geld zu beziffern. Was sich nicht monetarisieren läßt, kann jedenfalls von der Wirtschaftswissenschaft nicht erfaßt werden. Fragt sich nur, ob das nun gegen die Kritik oder gegen die ökonomische Disziplin spricht.

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Die Konkretisierung der Ökosteuer als Energiesteuer und nicht als Emissionsabgabe verdeutlicht einmal mehr, daß nicht die effektiven Schädigungen monetarisierbar sind, sondern bloß ihre marktkonformen Entsprechungen. Besteuert werden können nur geschäftliche Tätigkeiten, die jedoch nicht identisch sind mit stofflichen Prozessen, sondern nur deren geldmäßige Übersetzung darstellen. Conclusio: Nicht der Schaden interessiert den Ökonom, sondern der Preis des Schadens, dessen Verwertbarkeit.

Die Energiesteuer selbst ist indifferent gegenüber der ökologischen und sozialen Sinnfrage. D.h. sie kann in ihrer sachlich-rationalen Sicht Energie und Energie nicht unterscheiden, sie frägt nicht nach konkreter Notwendigkeit und gesellschaftlichem Nutzen, sondern richtet sich nach den Kriterien des Absatzes. So kann nicht berücksichtigt werden, daß bestimmte Industrien oder Privathaushalte einfach energieintensiver betrieben werden müssen als andere, dem Energiesparen strukturelle Grenzen verschiedener Art gesetzt sind.

Die Indifferenz ist gar eine doppelte: Engergiesteuern fragen nicht, woher die Energie kommt (ob aus Wind- oder Atomkraftwerken), sie fragen aber auch nicht, wohin sie geht. Sie fragen lediglich nach der spezifischen Quantum, als Instrument können sie also gar keine qualitativen Kriterien zulassen. Diesbezüglich sind sie blind.

Autobenutzung ist aber nicht gleich Autobenutzung. Der ins Fahrzeug gezwungene Pendler ist doch anders zu beurteilen als der großstädtische Autofetischist. Wem rechne ich etwa folgende Autofahrt zu? Dem Autofahrer, der zur Arbeit pendeln muß? Dem Unternehmen, in dem er arbeitet? Den Händlern, die die Waren ein- und verkaufen? Den Konsumenten, die dieser Produkte bedürfen müssen? Wenn keine eindeutige Zuordnung bewerkstelligt werden kann – und in den allermeisten Fällen wird das so sein – dann geht es um die anteilmäßige Gewichtung und um die Administration derselben. Oder: Kann ein Provinznest nicht an das billige sowie ökologisch verträglichere Erdgas angeschlossen werden, sollen jetzt die Bewohner auch noch bestraft werden, weil sie mit Kohle, Erdöl und Holz heizen? Oder, oder, oder….

Die Ökologik hat wirklich eine tragikkomische Schlagseite. Und zwar weil sie das Umweltproblem partout nicht als tiefe gesellschaftliche Krise, sondern lediglich als ökonomische Fragestellung erfassen will. Die Frage, die sich heute stets stellt, ist, ob etwas markttauglich ist, hingegen nicht ob der Markt tauglich ist. Gerade er, die quasi-göttliche Institution, müßte aber einer prinzipiellen Kritik unterzogen werden. Daß Produktions- und Distributionsverhältnisse vielleicht überhaupt etwas mit Ressourcenverschwendung und Umweltzerstörung zu tun haben könnten, ist nämlich inzwischen zu einem der bestgehütetsten Geheimnisse geworden.

Zum inhaltlichen Differenzieren sind Ökosteuern unfähig, aber zum Abcashen der Konsumenten eignen sie sich ganz hervorragend. Gerade darum geht es. In einer Studie des österreichischen Umweltministeriums über die Energiebesteuerung heißt es ganz deutlich: „Das Modell geht wie alle I-O (Input-Output) Ansätze von einer vollständigen Überwälzung der durch die Energiesteuer hervorgerufenen Kostenerhöhung aus. Es handelt sich somit um ein striktes „cost-push“-Modell, indem Kostenerhöhungen voll in die Preise überwälzt werden und der Gewinnaufschlag (mark up) konstant bleiben kann.“

„Der Lenkungseffekt einer Energiesteuer besteht vor allem darin, daß die Konsumenten höhere Preise zahlen müssen.“ Denn schuld sind sie, sagt etwa Streissler: „Verursacher der Umweltbelastung sind in der Regel – und zumindestens langfristig so gut wie immer – allein die Konsumenten der umweltnutzenden und -belastenden Güter.“

Wohlgemerkt, dieser „Verursacher“ entscheidet zwar überhaupt nicht, ob etwas hergestellt wird, sondern bekommt das alles geliefert und aufgezwungen, doch das volkswirtschaftliche Märchen, daß die Wirtschaft den Bedürfnissen der Konsumenten folgt, und nicht umgekehrt, gehört wohl zum ehernen Credo der Nationalökonomen. Daß die Angebote die Gebote der Zeit sind, die Nachfrage auf jene hin programmiert ist und wird, weiß heute nicht nur jeder Werbefachmann.

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Der vorgetragene Optimismus ist überwältigend, und doch nicht einleuchtend. „Denn, daß die Steuern auf den Verbrauch erschöpfbarer Ressourcen als Energieträger diesen Verbrauch auch tatsächlich reduzieren würden, ist evident. Soweit sie nämlich in die Preise überwälzt werden, vermindern sie die Nachfrage und damit auch den Absatz,“ sagt Streissler.

Ist dem aber wirklich so, fragen wir. In vielen Bereichen ist es ganz einfach unmöglich, diesen Verbrauch runterzufahren (z.B. Pendler, die nicht auf öffentliche Verkehrsmittel ausweichen können; Heizkosten, die ganz einfach nicht eingespart werden können.) Insofern also bestimmte Produkte und Leistungen strukturelle Notwendigkeiten sind oder auch bloß als solche empfunden und suggeriert werden, ist zwar davon auszugehen, daß die Gesamtnachfrage des einzelnen Konsumenten absinken muß, aber diese möglicherweise auf anderen Gebieten stattfinden wird, nicht unbedingt (oder doch nur abgeschwächt) auf den ausgesuchten sich realisiert. Die spezifische Preiserhöhung ist kein zielsicheres Mittel zur Zurückdrängung einer spezifischen Ware. Da sind auch noch ganz andere Kriterien im Spiel. Womit der Zweck aber dann verfehlt wäre.

Die Folge einer undifferenzierten Abgabe – und sie kann im Prinzip nur so gestaltet sein, alles andere wäre kaum handhabbar – ruft auch sofort diverse Gruppen auf den Plan, die nun nach Ausgleich schreien und jeweils gute sachliche Grunde für ihre Anliegen vorbringen können. Man wird sie nicht ganz übergehen können, sondern ihnen – im wahrsten Sinne des Wortes – Rechnung zu tragen haben.

Ein Rattenschwanz von Ausgleichszahlungen und Gesetzen, Verordnungen und Bürokratien wird folgen. Der ganze moderne Fetischismus von Lohnarbeit und Recht, Steuer und Politik tobt sich also an einem neuen Gegenstand aus. Jedes „gelöste“ Problem wird neue hervorrufen, jeder partielle Eingriff weitere bedingen. Den Kompensationslücken folgen die Kompensationstücken dicht auf den Fersen.

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Die Modelle der Propagandisten überzeugen nicht, aber nicht weil sie falsch gerechnet, sondern weil sie grundsätzlich zu kurz gedacht sind. Gehen wir nur einmal von einem eher unwahrscheinlichen Fall aus, daß die Kostenneutralität funktionierte, was meint, daß Ökosteuer und abgesenkte Lohnnebenkosten ungefähr entsprechen. Auch dann gilt es festzuhalten, daß die kalkulierte Aufkommensneutralität volkswirtschaftlich stimmen mag, betriebswirtschaftlich wird sie meist danebenliegen. Sie konstruiert einen Zusammenhang, der in der Praxis äußerst selten der Fall sein kann. Nicht Entzerrung findet statt, sondern Verzerrung. Die Industrie ist eben kein gesamtwirtschaftliches Aggregat, sondern zerfällt in verschiedenste konkurrenzierende betriebswirtschaftliche Moleküle mit unterschiedlichster Arbeits- und Maschinenintensität.

Und da ist noch ein Pferdefuß, nämlich der, daß die Vermeidung der ökologischen Schäden zumindest von budgetärer Seite aus gar nicht mehr gewollt werden kann. Sollen damit doch die abgesenkten Lohnnebenkosten substituiert werden. „Vielmehr soll das Steuer- und Abgabesystem umstrukturiert werden und die Öko-Steuer eine dauerhafte Finanzierungsfunktion (sic, F.S.) für den Staatshaushalt erhalten“, schreibt die ehemalige grüne Berliner Umweltsenatorin, Michaele Schreyer.

Ein Staat, der seine Einnahmen tendenziell an Ökosteuern koppelt, muß also schon aus finanziellen Gründen interessiert sein, daß die Verschmutzung und Energieverschwendung auch anhält, schließlich speist er sein Budget aus diesen unliebsamen Erscheinungen. Man könnte die Liste der Einwände fortsetzen und exemplifizieren. Wohin man auch blickt, das Modell ist wund. Und man wundert sich, daß dies kaum auffällt.

Nicht in den Griff zu kriegen ist auch die regressive Tendenz ökologischer Steuerreformen, d.h. diese belasten einkommensschwache Gruppen stets überdurchschnittlich. Ökologische Probleme werden so objektiv zur sozialen Degradierung mißbraucht, es entstehen laufend destruktive Fronten, wo dann schlußendlich Gewerkschaften, Autofahrerklubs und Konsumentenvereinigungen zurecht aufschreien, ohne freilich selbst Alternativen bieten zu können, außer der abgeschmackten, daß woanders gespart werden soll. Was aber postwendend dort die gleichen guten wie schlechten Argumente auf den Plan ruft. Fazit: Was einfach klingt, ist kompliziert nicht minder.

Über das Dilemma der Ökosteuer schreibt Robert Kurz: „Diese rein gesetzlichen, für den Staat sogar einkommensträchtigen Maßnahmen müssen sich jedoch letzten Endes an der Systemlogik erst recht blamieren. Denn zunächst brechen sie sich an der internationalen Konkurrenz. Da der Wirkungsraum des Staates und seiner Gesetze national beschränkt bleibt, die Verliererstaaten auf dem Weltmarkt sich aber an keine internationalen ökologischen Vereinbarungen binden lassen, muß der Weltmarkt die von Ökosteuern hervorgerufene Verteuerung der Produkte mit dem Verlust der Konkurrenzfähigkeit bestrafen und diese Maßnahme somit ökonomisch rasch ad absurdum führen.

Dagegen wird eingewendet, diese Wirkung könne vermieden werden, wenn der Staat zum Ausgleich für die Ökosteuer die Arbeitskosten (Lohnnebenkosten, Abgaben für Sozialversicherung usw.) senke und auf diese Weise eine vom Marktmechanismus bestrafte Verteuerung der Produkte verhindern würde. Das aber hieße, daß der Staat die Ökosteuer eigentlich selbst bezahlt, weil er ja an anderer Stelle seine Einnahmen mindert und zu finanzierende Maßnahmen subventionieren muß, die bisher anderweitig getragen worden sind.

Vollends zur Milchmädchenrechnung aber wird das ganze Konstrukt, wenn es dann heißt, der Staat könne die Maßnahmen zur Senkung der Arbeitskosten wunderbarerweise aus eben der Ökosteuer finanzieren. Damit führt sich die ganze Argumentation selber ad absurdum, denn die Ökosteuer soll ja eigentlich dazu dienen, daß zur Rettung der Naturgrundlagen der Energieverbrauch drastisch gesenkt wird und die Industrie in energiesparende Maßnahmen investiert, um die Ökosteuer zu sparen. Tut sie dies aber, funktioniert die gesetzliche Maßnahme also, dann wird gerade deswegen die Ökosteuer für den Staat nicht so reichlich fließen, daß er damit die Präventivmaßnahmen zur sozialen und marktgerechten Flankierungen der Ökosteuer dauerhaft finanzieren kann.^„

Kurz zusammengefaßt: Gelingt die Steuerreform ökologisch, dann ist sie ökonomisch gescheitert, gelingt sie ökonomisch, dann ist sie ökologisch gescheitert. Scheitern wird sie auf jeden Fall. Ob wir dann allerdings gescheiter sind, wird sich erst herausstellen. Die Beiträge, die in einigen Jahren nach der ersten Welle der ökologischen Steuerungsversuchungen über das ganze Chaos berichten und den Bankrott an praktischen Beispielen plastisch illustrieren werden, können wir uns heute schon lebhaft ausmalen. Wir malen daher den Teufel schon jetzt an die Wand. Soll niemand sagen dürfen, es sei nicht gewarnt worden.