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Entsolidarisierung im Sozialrecht?

von Nikolaus Dimmel

1. Solidarität im Wohlfahrtsstaat

Solidarität, sagt Heinz Bude, ist eine „große Idee“. Und meint damit das Zusammengehörigkeitsgefühl und Empathie von Individuen zueinander. Eben damit aber hat Sozialrecht nichts zu tun. Hier nämlich geht es um einen abstrakten Risikoausgleich unter Fremden als einer Risikogemeinschaft. Mit „fremd“ sind hier Personen gemeint, die keine sinnliche Wahrnehmung geteilter Interessen aufweisen. Diese Fremden sind strikt entlang ihrer Arbeitsmarktteilnahme gruppiert. Solidarisch sind Arbeitende, vormals Arbeitende, vorübergehend erkrankte Erwerbstätige und vorübergehend Arbeitslose. Ein zweites Einschließungskriterium beinhaltet Familienangehörigkeit und Staatsbürgerschaft. Auch daraus resultieren unterschiedliche Sicherungsniveaus. Ein drittes Kriterium gruppiert soziale Risiken entlang moralischer Erwägungen. Hier es geht um Compliance, Schuld oder Mit-Verursachung.

Solidarität muss in Sozialpolitik und Sozialrecht aber immer im Konflikt zwischen dem Staat als ideellem Gesamtkapitalisten, Arbeit und Kapital, Reichen und Armen sowie Verbänden und Versorgungsgruppierungen mit partikularen Interessen durchgesetzt werden. Daher ist alle Solidarität und ihr Sozialrecht immer nur vorläufig am Boden der Rechtsordnung befestigt.

2. Wurzeln der Solidarität

Eine moralische Codierung der Solidaritäts-Idee geht in die Irre. Denn die Idee der Solidarität ist beileibe keine linke Idee aus der organisierten Arbeiterbewegung. Vielmehr ist die organische Solidarität der Sozialversicherung ein konservatives Konzept. In diesem gelangte eine auf Solidarität begründete soziale Sicherheit als Instrument gesellschaftlicher Herrschaft zum Einsatz.

Bereits G.W.F. Hegel fasste den Staat als „sittliche Idee“. Er wies ihm die Aufgabe zu, Armut zu bekämpfen. Armut galt Hegel als „Unrecht“. Wie nach ihm Marx, der von einer „künstlich produzierten Armut“ sprach, war Hegel der Auffassung, dass die Armut nicht auf einem natürlichen Mangel beruhe. Vielmehr erkannte er ihre Unausweichlichkeit im bürgerlichen Recht auf Privateigentum. Hegel hielt fest, dass ohne materielle Mittel keine Selbstverwirklichung möglich sei. Entsprechenden Mangel müsse der Staat kompensatorisch ausgleichen. Pointiert merkte Hegel an, dass Arbeit, materielle Sicherheit, Bildung oder Gesundheit Interventionsfelder sozialstaatlichen Handelns seien. Soziale Risiken kann die sozial-intervenierende Obrigkeit mit zwei Instrumenten bearbeiten: entweder gesellschaftliche Solidarität ermöglichen bzw. verordnen, oder Solidarität durch steuerfinanziertes sozial- und wohlfahrtsstaatliches Handeln herstellen.

Die systematische Trennung zwischen steuer- und beitragsfinanzierten Systemen sozialer Sicherheit basiert auf einer Idee, die der konservative Jurist Lorenz von Stein hatte, als er das „Königtum der sozialen Reform“ ausrief. Im Lichte der Erfahrungen der französischen Revolution und der niedergeschlagenen Arbeiteraufstände in der Revolution von 1848 forderte Stein, der Staat solle das Risiko von Krankheit und Alter versichern. Diese Idee inspirierte Otto von Bismarck, der in der Zweiten industriellen Revolution mit ihren Gewerkschaften und Arbeiterparteien die Treiber eines kommenden Aufstandes erkannte. Stein verstand, dass Risiken wie Armut, Alter oder Krankheit eine „unvermeidliche Begleiterin und ein perennierendes Übel“ der heraufziehenden Industriegesellschaft waren. Nüchtern stellte Stein fest, dass, wer kein Kapital hat, auch zu keinem gelangen kann. Aus einer nichtbesitzenden Klasse kann kein besitzender Stand werden. Die Idee der Eigenvorsorge sei daher lächerlich. Soziale Risiken könnten nur kollektiv, also solidarisch aufgefangen werden.

3. Solidarität im Sozialrecht

Das Sozialrecht entfaltet sich als Solidarität in kapitalistischen Gesellschaften auf drei Ebenen, nämlich Sozialversicherung, Versorgung und Fürsorge. Es umfasst alle Rechtsnormen, die der Absicherung sozialer Risiken dienen. Dazu gehören Krankheit, Verunfallung, Alter und Arbeitslosigkeit im Sozialversicherungsbereich, Armut, Behinderung und Gewalt im Wohlfahrtsbereich. Der Logik der Gewährung nach umfasst das Sozialrecht Versicherungsleistungen, bedarfsgeprüfte Leistungen und universelle Leistungen.

Ziel des Sozialrechts ist es nach Eduard Heimann, die mit der kapitalistischen Krisendynamik verbundenen typischen und atypischen, nicht wiederkehrend auftretenden Risiken abzufedern. Heimann war der Ansicht, dass Sozialrecht und Sozialpolitik eine Zwitterstellung in der kapitalistischen Rechtsordnung einnehmen. Sie reduzieren, da sie steuer- und beitragsfinanziert sind, die Lohneinkommen und Unternehmereinkommen. Zugleich aber sind sie eine Voraussetzung für eine funktionierende kapitalistische Wirtschaft. Heimann beschreibt das Sozialrecht als Einbau eines Widerlagers im Kontext der Kapitalverwertung. Sohin verfolgt das Sozialrecht nicht nur das Ziel, soziale Gerechtigkeit und soziale Sicherheit zu realisieren, soziale und erzieherische Hilfen zu gestalten, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, gleiche Voraussetzungen für die freie Entfaltung der Persönlichkeit zu schaffen, die Familie zu schützen und zu fördern, den Erwerb des Lebensunterhalts durch eine frei gewählte Tätigkeit zu ermöglichen und besondere Belastungen des Lebens durch Hilfe zur Selbsthilfe, abzuwenden oder auszugleichen. Es ist zugleich auch Teil der Kapitalverwertungsmaschine.

4. Wie solidarisch ist das Sozialrecht?

Der Sozial- und Wohlfahrtsstaat steht unter der Kautel (= Schutz oder Sicherstellung) einer verfassungsrechtlichen Unterbestimmtheit. Den Großteil des Sozialrechts schöpft der einfache Gesetzgeber, teils in einer förderalistischen Gemengelage. Österreich kennt weder ein Sozialstaatsprinzip als Staatsziel noch soziale Grundrechte noch ein verfassungsrechtlich klar umrissenenes Verständnis der sozialen Daseinsvorsorge. Zwar genießt die Sozialversicherung eine Institutionengarantie, eine bestimmte Höhe oder Qualität von Leistungen ist aber nicht garantiert.

Auch internationale Rechtsbestände spielen eine geringe Rolle. Nach wie vor sind die Behindertenrechts- und Kinderrechts-Konvention nur ansatzweise umgesetzt. Österreich hat aus den sozialrechtlich relevanten Bestimmungen der ESC II (Wohnen, Recht auf soziale Dienste) hinausoptiert. Nicht ratifiziert wurden das Recht auf Fürsorge (Art 13), das Recht auf Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung (Art 30), das Recht auf Wohnung (Art 31).

Die Rede von „Solidarität“ im Sozialrecht trägt die Implikation in sich, sie fungiere als Instrument eines egalisierenden Ausgleichs. So sieht ihre Funktionsweise aber nicht aus. Denn das Sozialrecht macht erhebliche Unterschiede. Jens Alber hat hierzu das Konzept wohlfahrtsstaatlicher Versorgungsklassen eingeführt, die sich in der Architektur des Sozialrechts widerspiegeln. Diese Versorgungsklassen begründen Unterschiede in den sozialpolitischen Transfereinkommen, im Zugang zu öffentlichen Gütern und Diensten sowie im Niveau der Versorgung.

Derlei Versorgungsklassen implizieren unterschiedliche Versorgungsniveaus. Dies spiegelt sich je nach historischer Phase der Sozialrechtsentwicklung in der sozialrechtlichen unterschiedlichen Behandlung etwa von Gemeindebürgern und Gemeindefremden, ArbeiterInnen und Angestellten, StaatsbürgerInnen und Drittstaatsangehörigen sowie Erwerbstätigen und Erwerbsuntätigen.

Im Ergebnis steigt das Sicherungsniveau, je kontinuierlicher eine Person beschäftigt ist, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung steht, moralisierbare soziale Risiken aufweist oder die Sozialleistung einen ökonomischen Nutzen auswirft. Freilich ist diese Selektivität des Sozialrechts kein Resultat einer neoliberalen Umwälzung oder eines „welfare-state-retrenchment“. Vielmehr liegt die Arbeitsmarktzentriertheit der sozialen Sicherung bereits in der Architektur des Wohlfahrtsstaates und seiner Rechtsgrundlagen begründet.

Wenn also Prozesse der Entsolidarisierung im Sozialrecht stattfinden, so ereignen sich diese Leistungskürzungen und Leistungsausschlüsse in den jeweiligen Versorgungsklassen des Wohlfahrtsstaates unterschiedlich. Deshalb lassen sich auch zugleich Leistungsausweitungen und Leistungseinschränkungen nachzeichnen. Man denke an den Ausbau der Varianten des Kinderbetreuungsgeldes, Anerkennungsprämien für sog. „Trümmerfrauen“, die Abschaffung des Partnereinkommens bei der Notstandshilfe (2018) oder die Aufstockung der Mindestpension (Ausgleichszulage) einerseits. Man könnte in diesem Zusammenhang auch auf die Einführung eines kollektivvertraglichen Mindestlohns in Höhe von 1.500 Euro in allen Branchen (2017) verweisen. Und man denke andererseits an Leistungskürzungen im Bereich der Sachleistungen der Krankenversicherung oder an die Ausweitung von Sanktionen in Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe, die unzureichende Valorisierung des Pflegegeldes sowie Leistungsausschlüsse in der Kinder- und Jugendhilfe. Ausschlüsse, Sanktionen und Selektivität waren dem Sozialrecht gleichsam in die Wiege gelegt: es war immer schon unsolidarisch. Bereits das Arbeitslosenversicherungsgesetz des Jahres 1920 widmet sich eingehend der Sperre des ALG.

5. Dynamiken der Sozialrechtsentwicklung

Zweifellos ist der Ausbau der sozialen Sicherheit im Laufe der Zweiten Republik auch eine Geschichte der Ausweitung einer solidarischen Risikobearbeitung. Man denke an den FLAF (1968), die aktive Arbeitsmarktpolitik (1969), die Abschaffung der Studiengebühren (1972), die experimentelle Arbeitsmarktpolitik (1983), das Pflegegeld (1993), die Einbeziehung freier Dienstnehmer in die Krankenversicherung (1996) oder das Kinderbetreuungsgeld (2001). Gegengleich aber ist auch die Befundaufnahme substantiiert, dass Krisenlösungen wie in den Jahren nach 1981, 1993, 2001 oder 2008 regelhaft einhergehen mit sozialrechtlich organisierten Leistungskürzungen, sofern sich entsprechende politische Mehrheiten finden.

Wiederkehrend finden inkonsistente Wellenbewegungen sozialrechtlicher Reformen statt. 1988–1993 wurde etwa eine Reihe von Ausweitungen des sozialen Schutzes möglich. 1988 wurde Frauen mit einem Partner im Vollverdienst erstmals Notstandshilfe gewährt. 1989 wurde in der Arbeitslosenversicherung eine einheitliche Nettoersatzrate eingeführt, was sich für Bezieher niedriger Einkommen positiv auswirkte. 1991 wurde für mithelfende PartnerInnen in der Landwirtschaft eine eigenständige Pensionsversicherung eingeführt. Ab 1992 wurde eine freiwillige, von Erwerbsarbeit unabhängige Versicherung in der Pensionsversicherung möglich. 1993 wurde nicht nur das Pflegegeld eingeführt, sondern auch die Möglichkeit einer Gleitpension geschaffen. Das Jugendwohlfahrtsgesetz 1989 rückte das Kindeswohl noch vor der Kinderrechtskonvention 1990 in den Mittelpunkt.

Allerdings wurde 1993 (und 1995) die Nettoersatzrate beim Arbeitslosengeld für höhere Einkommen abgesenkt, 1996 der Durchrechnungszeitraum zur Berechnung des Arbeitslosengeldes auf ein Jahr ausgeweitet, was sich negativ auf einen allfälligen Notstandshilfeanspruch auswirkte. 1991, 1993 und 1995 wurden die Voraussetzungen für den Bezug von Arbeitslosengeld, 1996 die Sanktionen im AlVG verschärft. 1997 wurden die Steigerungsraten linearisiert, was Personen mit geringen Versicherungszeiten benachteiligte. Die Abschläge für eine vorzeitige Inanspruchnahme von Pensionsleistungen wurden 1996 erhöht. 1993/94 wurden Familienbeihilfen reduziert, die Geburtenbeihilfe abgeschafft, die Dauer des Karenzgeldbezuges verkürzt, die Zugangsvoraussetzungen zur Sondernotstandshilfe verschärft, Selbstbehalte in der Krankenversicherung ausgeweitet und eine Rezeptgebühr eingeführt. In der ersten Hälfte der 1990er Jahre kam es in mehreren Bundesländern zum Ausschluss von Drittstaaten-AusländerInnen aus dem Pflichtleistungsbezug der Sozialhilfe.

Ähnliches zeigt sich auch für die schwarz-blaue Periode (2000–2005), die von einer antisozialen Pensionsreform, der Einführung von Studiengebühren, Ambulanzgebühren, der Besteuerung von Unfallrenten, der Einschränkung der beitragsfreien Mitversicherung in der Krankenversicherung, der Kürzung der Familienzuschläge bei Arbeitslosigkeit, Verschlechterungen beim Bezug von Arbeitslosenleistungen u.a.m. geprägt war. Mit der Einführung der Urlaubsaliquotierung, die Abschaffung des Postensuchtages bei Selbstkündigung, der Abschaffung aller vorzeitigen Alterspensionen, der Auflösung des Entgeltfortzahlungsfonds, Kürzung der Pensionshöhe oder der Beseitigung des Hausbesorgergesetzes wurden klare Eckmarken gesetzt. Aber auch hier lassen sich Konturen einer gegen-gerichteten Klientelpolitik nachzeichnen. Mit der Familienhospizkarenz (2002), dem Kinderbetreuungsgeld (2002), der Erhöhung der Familienbeihilfe (2003) kam es auch zu Ausbaubewegungen.

Gleichartiges kann man auch über das erste Kurz-Kabinett 2017–2018 sagen: einerseits wurde die Mindestsicherung für Menschen, die Deutsch nicht auf B1-Niveau oder Englisch auf C1-Niveau sprechen, auf 563 Euro gekürzt. Neben der Selbstverwaltung der Sozialversicherung, der Einführung des 12-Stunden-Arbeitstages wurden einer Reihe von Sozialdienstleistern Subventionen gestrichen oder zusammengekürzt. Hinzu kommen Sanktionen wie die ausgeweiteten Sperren nach §10 AlVG, eine Erhöhung von Selbstbehalten und angehobene Hürden beim Zugang zu Sozialleistungen. Es ist also kein Zufall, dass in der ersten Hälfte 2019 die Zahl der Sperren gem. §10 AlVG mit 71.000 einen historischen Höchstwert erreicht hat. Andererseits wurde eine Mindestpension von 1.200 Euro bzw. 1.500 Euro bei Ehepaaren eingeführt, aber erst nach 40 vollen Beitragsjahren gewährt. Den Familienbonus von 1.500 Euro erhalten nur Eltern, die mehr als 1.750 Euro brutto verdienen. Wer zwei Kinder hat, braucht ein Einkommen von 2.300 Euro, um den Steuerbonus in voller Höhe zu erhalten. Fasst man zusammen, dann lassen sich inkludierende und exkludierende Politikmuster, sozialrechtliche Leistungsausweitungen und Restriktionen zugleich beobachten. Vielfach steht dabei die Begünstigung von Klientelgruppen im Mittelpunkt.

6. Entwicklungsmuster des Sozialrechts

Im Sozialrecht, so Ross Cranston in seinen „Legal Foundations of the Welfare State“, spiegeln sich zum ersten immer Interessen der herrschenden Klassen, der politischen Dienstklassen, der widerständigen und subalternen beherrschten Klassen. Wolfgang Däubler hat dementsprechend das Arbeits- und Sozialrecht als Waffenstillstandslinie im Gramsci’anischen Stellungskrieg verstanden.

Zum zweiten verändern sich auch die sozialrechtlichen Sicherungsmechanismen in Abhängigkeit von den Erfordernissen der Produktionsweise. Erzeugt die „kapitalistische Megamaschine“ (Scheidler) bereits am Vorabend der Arbeit 4.0 eine wachsende Zahl von Überflüssigen, abgehängten Prekariern und Unproduktiven, die auch gleich als „unnütze Esser“ etikettiert werden, dann spiegelt das tiefgreifende Veränderungen im Sozialrecht. Es entwickeln sich Instrumente einer verstetigten Ausgrenzung und Stabilisierung, wie im Selektionsalgorithmus des AMS 2020 deutlich wird, der Arbeitslose als Big-Data-Applikation sortiert und die C-Population der Unverwertbaren ausscheidet. Diese werden im Weiteren als Sozialhilfe-KlientInnen so weit wie möglich in Kaninchenstall-Programmen repressiv beamtshandelt, ruhiggestellt oder in tages-strukturierenden Maßnahmen therapeutisiert.

Zum dritten schlagen sich hegemoniale Projekte im Sozialrecht nieder, etwa das Konzept der Vermarktlichung bei gleichzeitigem Eindringen gewinnorientierter Anbieter in das Segment der Sozialdienstleistungen. So ist der Pflegegeldanspruch Ausdruck einer Ideologie der Vermarktlichung, soziale Probleme durch nicht bedarfsdeckende Transferleistungen zu lösen. Umgekehrt zeigt sich, dass vielfach dort sozialrechtlich Sachleistungen vorgesehen sind, wo Hilfebedürftigte sich nicht (mehr) als marktfähig erweisen. Wer wie das abgehängte Prekariat bereits als marktfern etikettiert ist, soll prioritär mit Sachleistungen das Auslangen finden.

Zum vierten spiegelt sich im Sozialrecht die kapitalistische Landnahme der sozialen Daseinsvorsorge. Die Konjunktur der „Social Bonds“, also einer kapitalmarktfinanzierten Sozialwirtschaft, in welcher der Wohlfahrtsstaat die Profite institutioneller Investoren verbürgt, macht das deutlich.

Zum fünften spiegeln sich im Sozialrecht auch die partikularen Interessen der Korporationen. So waren im historischen Rückblick die Vertreter der Arbeitnehmer im „Social-Policy-Making“, also in der Produktion des Sozialrechts, vordringlich an der Sicherung der sozialen Interessen der Arbeiteraristokratie interessiert und nicht am Lumpenproletariat, an den Prekarisierten oder Arbeitsmarkfernen, an Personen in Statusübergängen.

Zum sechsten folgt der Sozial- und Wohlfahrtsstaat als „ideeller Gesamtkapitalist“ nolens volens einer selektiven Logik der Arbeitsmarktzentrierung. Dies gilt für alle in der internationalen Wohlfahrtstaatsdebatte verglichenen Modelle, sei es nach Esping-Andersen, Abrahamson oder Titmuss. Daher trifft auch heute das Bild des „umgestülpten sozialen Netzes“ von Wolf Wagner noch immer zu: die höchsten sozialrechtlichen Sicherungsniveaus erfahren demnach jene, die dem Arbeitsmarkt kontinuierlich, vollzeit, flexibel und in der Gouvernementalität des Arbeitskraftunternehmers zur Verfügung stehen. Die niedrigsten sozialrechtlichen Sicherungsniveaus finden sich an den Rändern der Arbeitsmärkte, wo schlecht qualifizierte, chronisch kranke, diskontinuierlich oder nur eingeschränkt Beschäftigte vorfindlich sind.

7. Entsolidarisierung im Sozialrecht?

Entsolidarisierung meint die Rücknahme sozialer Sicherungsniveaus. Als Entsolidarisierung wird daher ein Prozess der Re-Kommodifikation, also der Wiedereinführung (harter) Marktregeln zu Lasten sozial schwacher Gruppen zu deuten sein. In einem funktional verstandenen Sozialrecht findet Entsolidarisierung direkt und indirekt statt. Direkt findet Entsolidarisierung über eine Rücknahme von Leistungs- und Sicherungsniveaus, einen verschärften Zugang zu Recht, erhöhte Selbstbehalte, Zwänge zur privaten Risikovorsorge, erhöhte Sanktionsdrohungen usw. statt.

Entsolidarisierung findet indirekt über eine Kalkulation des „Social Return on Investment“ (SROI) statt. Leistungen sollen nur noch jenen gewährt werden, bei denen daraus ökonomischer Nutzen erwächst. Gleichgerichtet werden Sozialdienstleister im Wettbewerb auf Sozialmärkten dazu gezwungen, um jene KlientInnen zu konkurrieren, bei denen der SROI am höchsten ist. Das führt umgekehrt dazu, dass KlientInnen keinen oder nur noch eingeschränkten Zugang zu sozialen Diensten haben. Man nennt diesen Vorgang des Abschöpfens der am besten ökonomisch in Erfolgskennziffern Darstellbaren formschön „Creaming“. Im Ergebnis also bringt es der Prozess der Entsolidarisierung mit sich, dass zwischen guten und schlechten Risiken, zwischen geringem und hohem SROI, zwischen positiven und negativen Erfolgsprognosen unterschieden wird. Um im Bild der Milch zu bleiben: die Abgeschöpften werden sozial integriert, der Rest wird langsam sauer. Entsolidarisierung bedeutet hier, dass bestimmte Risiken ausgeschlossen oder nur eingeschränkt als solche anerkannt werden, etwa dass einer behinderten Person oder einem Jugendlichen in Fremdunterbringung bei mangelnder Compliance die Leistung versagt werden kann. Indirekt kann eine Entsolidarisierung auch über die Dezentralisierung von Sicherungssystemen erfolgen.

8. Re-Solidarisierung?

Das Sozialrecht steckt in der Krise. Zum einen entspricht ein zunehmender Teil der Erwerbsarbeit nicht mehr der Logik, auf welche der Sozialversicherungsmechanismus aufgebaut ist. Funktional bedeutet Entsolidarisierung hier, dass bestimmte Risiken im Sozialrecht ausgeblendet werden, so wenn die soziale Problematik der Crowd-Work im Sozialrecht nur unzureichend abgebildet wird. Entsolidarisierung bedeutet hier, dass Lücken entstehen, zu denen der Sozialrechtsgesetzgeber schweigt. Zum zweiten sinken in einem Sozialbudget, welches auf aus dem Arbeitsentgelt (Lohn, Gehalt) abgeleiteten Steuern und Abgaben besteht, die Handlungsspielräume, wenn die Lohnquote sinkt, was seit 1970 mit gerüngfügigen Schwankungen der Fall ist. Zum dritten werden Verteilungskämpfe zunehmend als Ausgrenzungskämpfe (gegen ImmigrantInnen, gegen vorzeitig aus dem Arbeitsleben Ausscheidende, gegen BildungsverliererInnen etc.) geführt. Das erodiert den gesellschaftlichen Verteilungskonsens und die Bereitschaft, Steuern und Beiträge zu entrichten, welche Gruppen von langfristig hilfebedürftigen TransferleistungsempfängerInnen begünstigten.

Die Gesellschaft des finanzmarktgetriebenen Akkumulationsregimes ist tiefer denn je zwischen Arm und Reich, Arbeitenden und Nichtarbeitenden, gesichert und prekär Arbeitenden gespalten. Folglich stellt das auf Solidarität der Beitrags- und Steuerzahler beruhende, sozialrechtlich verfasste Sozialsystem sozialen Ausgleich entlang des Kriteriums der Arbeitsmarktnähe nur noch bedingt her. Deshalb ist ein neues Verständnis von Solidarität erforderlich. Nämlich eines, das nicht mehr am Lohnarbeits-, sondern am Staatsbürgerstatus festmacht.