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Nachhaltiger Kapitalismus?

3. Teil: Die ökologische Steuerreform

Streifzüge 31/2004

von Andreas Exner & Ernst Schriefl

Es gibt sie, die Zauberformel, die beinahe alles schafft: Mehr Steuer auf Energie, weniger Steuer auf Arbeit, so heißt sie. Diese ökologisch bzw. öko-sozial genannte Steuerreform ist ein Schlüsselelement der „öko-sozialen Marktwirtschaft“. Was ist davon zu halten? Kann die ökologische Steuerreform die Hoffnungen, die in sie gesetzt werden, erfüllen?

Nach der ideologischen Verortung des Nachhaltigkeitsdiskurses, die wir in Teil 2 unserer Artikelserie1 [1] geleistet haben, wollen wir nun die in seinem Rahmen verhandelten Vorschläge zur Lösung der Umweltproblematik erörtern. Dabei gehen wir nur kurz auf den Ansatz individueller Verhaltensänderung im Sinne „ethischen Konsums“ ein, wie er nicht nur in der Österreichischen Nachhaltigkeitsstrategie recht breit getreten wird, sondern weite Teile der Debatte charakterisiert. In ideologiekritischer Hinsicht sei nur soviel bemerkt, dass die Betonung des Individuums Ergebnis einer selektiven Aufnahme von Themen der Neuen Sozialen Bewegungen (Selbstbestimmung, Kreativität, Individualität) im Zuge der neoliberalen Restrukturierungsversuche der Kapitalverwertung ist. Im Endergebnis wird dabei das individuelle Handeln auf Kaufentscheidungen reduziert, die Sphäre der Produktion wie auch die gesellschaftlichen Strukturen bleiben ausgeblendet, die Verantwortung wird tendenziell von der Politik auf die „vereinzelten Einzelnen“ abgeschoben. Das positive ökologische Potenzial dieses Ansatzes ist jedenfalls begrenzt. Erstens ist es für die Einzelnen nicht marktrational, sich umweltethisch zu verhalten, es sei denn bei deutlicher Änderung der preislichen Rahmenbedingungen. Das aber spielt den Ball wiederum vom Einzelnen zur Politik. Zweitens ist umweltethisches Verhalten aus wirtschaftlichen (Einkommen, Transportwege) bzw. sozialen Gründen (Stress, Belastung) oft schwierig oder nicht möglich. Auch hier bedarf die Erleichterung umweltethischen Verhaltens sozialer Anstrengungen, die über das Individuum hinausgehen, z. B. im Sinn der Organisation von Einkaufsgemeinschaften. Drittens haben die KonsumentInnen nur sehr geringen und lediglich indirekten Einfluss auf das Warenangebot und die Art der Warenproduktion, vor allem nicht auf den Investitionsgütersektor. Kampagnen, die an KonsumentInnen gerichtet sind, wirken daher nur punktuell und können auch nur punktuelle Erfolge zeitigen (z. B. „Kauft keine Früchte aus Südafrika“ oder „Boykottiert Pelze“ etc. ).

Zwar reichen individuelle Verhaltensänderungen für eine Ökologisierung nicht aus, dennoch liegt es allerdings auf der Hand, dass zahlreiche individuelle Konsummuster, die sich im Rahmen des fordistischen Kapitalismus durchgesetzt haben, einer grundlegenden Umgestaltung bedürfen.

Ökosteuer: Die Idee

Wir konzentrieren uns im Folgenden auf die ökonomischen Instrumente einer marktkonformen ökologischen Modernisierung. Wie anhand der Österreichischen Nachhaltigkeitsstrategie zu sehen war, ist es auch im Mainstream kaum umstritten, dass „im stofflichen und energetischen Grundumsatz der Industriegesellschaft selbst das zentrale ökologische Problem liegt, dem man sich heute stellen muss, wenn die Gesellschaft zukunftsfähig bleiben soll“. 2 [2] Zur Lösung wird in erster Linie auf technologische Innovation gesetzt. Diese soll die Ressourceneffizienz erhöhen und dabei vom postulierten Wandel zur „immateriellen Dienstleistungsgesellschaft“ unterstützt werden. 3 [3] Die Einschränkung des individuellen, betrieblichen und staatlichen Konsums bzw. dessen Verlagerung auf „ökoeffiziente Dienstleistungen“ und Waren mit kleinem „ökologischen Rucksack“ soll den Trend verstärken. Für den eingeklagten „Wertewandel“ und die ökologische Technologieoffensive ist das Instrument der ökologischen Steuerreform der Dreh- und Angelpunkt.

„Ökologisch orientierte Steuern und Abgaben bezwecken eine indirekte Verhaltenslenkung aller ökonomischen Akteure durch eine steuerliche Anhebung der (relativen) Preise für ökologisch bedenkliche Produkte, Faktoren, Verfahren usw. „4 [4] Die Ökosteuer soll einen Anreiz zu sparsamem Ressourceneinsatz bieten. Als marktkonformes Instrument und im Unterschied zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen soll sie zudem von der „Effizienz“ der Marktkräfte profitieren: Sie wirkt als ständiger Anreiz und ökoeffizienzsteigernde Investitionen werden dort getätigt, wo sie am kostengünstigsten sind; was allerdings nicht unbedingt bedeutet, dass sie dort auch in stofflich-energetischer Hinsicht am günstigsten platziert sind, denn die Sphäre des abstrakten ökonomischen Werts, wie er in Preisen, Profiten und in der Konkurrenz darum zum Ausdruck kommt, steht mit einem ökologischen, an konkreten Stoff- und Energieeffizienzen ausgerichteten Handeln in einem allenfalls indirekten Zusammenhang.

Die meistdiskutierte Konkretisierung dieses Ansatzes ist die öko-soziale Steuerreform. Sie soll eine aufkommensneutrale Verteuerung natürlicher Ressourcen, insbesondere durch eine Steuer auf Primärenergie (Kohle, Erdgas, Öl) bei gleichzeitiger Entlastung des Faktors Arbeit erreichen. „Mit dieser Verschiebung der relativen Preise zwischen Kapital, Arbeit und Umwelt soll gleichzeitig die Umweltqualität verbessert und ein Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit geleistet werden. (… ) Hierdurch würden vermehrt Investitionen in die Steigerung der Ressourcenproduktivität gerichtet statt wie bisher vorrangig in die Erhöhung der Arbeitsproduktivität. Durch die Aufkommensneutralität werde es zwar zu Verschiebungen zwischen den Branchen, nicht aber zu einer Verschlechterung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft insgesamt kommen. „5 [5] Die theoretische Begründung der Ökosteuern besteht zum einen in der Korrektur einer behaupteten „Externalisierung von ökologischen Kosten“ (Ansatz nach Pigou). Belastung und Schädigung natürlicher Ressourcen gingen nicht in die Marktpreise ein und bedürften daher einer steuerlichen Korrektur. Natur koste bis dato nichts und sei deshalb auch „nichts wert“. Zum anderen wird argumentiert, dass sich in den Marktpreisen für „erschöpfliche Ressourcen“ (Rohstoff- und Energiequellen, Abfallsenken usw. ) zwar kurzfristige, nicht aber langfristige Knappheiten abbildeten, die im Falle ihrer „Internalisierung“ zu höheren Preisen als den gegenwärtigen führen müssten (Ansatz nach Hotelling). Könnten kommende Generationen auf unseren Rohstoffmärkten mitbieten, würden sie z. B. die Ölpreise nach oben treiben, da sie sich ebenfalls einen Anteil an den Ölvorkommen sichern wollten.

Die Vorstellung, dass bestimmte Ressourcen, Tätigkeiten und Güter monetär anders als am realen Markt zu bewerten seien, kehrt in der Nachhaltigkeitsdiskussion auch als Teilaspekt der Forderung nach einer „Ökologisierung des Bruttosozialprodukts“ immer wieder. „Der Erfolg einer Wirtschaft wird derzeit am Bruttosozialprodukt gemessen, als der Summe aller produzierten Güter und Dienstleistungen [sic! Anm. : der Autor meint natürlich die Summe abstrakten Werts]. Unberücksichtigt dabei bleiben die Qualität von Leben und Umwelt, gerechte Verteilung usw. „6 [6] „Das Bruttosozialprodukt muss vor allem auch um diejenigen Leistungen korrigiert werden, die nur der Kompensation und der Vermeidung von Umweltschäden dienen. Gleichzeitig sind diejenigen Leistungen zu erfassen, die nicht über den Markt gehen. Bei der Beurteilung der gesellschaftlichen Wohlfahrt sind sie in die Betrachtung miteinzubeziehen. „7 [7] Die Wirksamkeit von alternativen Indikatoren wirtschaftlicher Leistung bzw. der Wohlfahrt wird jedoch überschätzt, da der Zweck der Produktion für den Markt in jedem Fall im betriebswirtschaftlichen Gewinn und nicht in der Maximierung gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt besteht. Immerhin erleichtern solche „ökologisierten“ und erweiterten Indikatoren die Diskussion der tatsächlichen Wohlfahrtswirkungen von Wirtschaftswachstum.

Anstatt in der Produktion von Waren, die als konkrete Gebrauchswerte bloß als stoffliche Trägermedien abstrakten Werts gelten und dessen auf die Staatsangehörigen (BSP) bzw. auf ein nationales Territorium (BIP) bezogene Jahressumme eben die warenwirtschaftliche Leistung darstellt, das eigentliche Problem zu sehen, meint man, lediglich die Warenform und ihre Erscheinungen (Preise, BSP, BIP) anders gestalten zu müssen. Das Konzept einer Internalisierung von – betriebswirtschaftlich gesehen – externen sozialen und ökologischen „Kosten“ läuft sogar auf eine zunehmende Ausdehnung der Warenform hinaus, was zusätzliches Problempotenzial schafft: „Mit einer Evaluierung bzw. einer Bepreisung von Natur wäre ihre kostenlose Nutzung zwar nicht mehr gegeben; durch diese Regulation durch Geld bekäme sie aber Kapitalcharakter und wäre in die ökonomische Struktur einer zunehmenden Inwertsetzung eingebunden, den Gesetzen der kapitalistischen Ökonomie und nicht ihren eigenen unterworfen. Offen bleibt hierbei zudem, wie diese quantitative Bepreisung qualitativer Natur überhaupt möglich sein soll. „8 [8] Die im Ökodiskurs und insbesondere in den Ecological Economics9 [9] verbreitete Rede vom „Naturkapital“ bringt diesen Sachverhalt ungewollt affirmativ zum Ausdruck, wenn damit auch nicht notwendigerweise die Vorstellung der Bepreisung von Natur verbunden ist. Der Begriff des „Naturkapitals“ liegt theoretisch jedenfalls in einem überhistorischen, das Soziale verdinglichenden Verständnis von Kapital begründet. Dazu passt auch die Sicht auf Arbeitskraft als einer „erneuerbaren Ressource“ (z. B. in der Grundsatzerklärung von Attac-Österreich10 [10]) – das neoliberale „Humankapital“ lässt grüßen…

Der problematische Zusammenhang zwischen ökologischer Krisenverwaltung und Ausdehnung der Warenform zeigt sich in der Biodiversitätspolitik11 [11], im Handel mit Verschmutzungslizenzen12 [12] oder etwa in der Abfallwirtschaft. 13 [13]

Der Zielkonflikt

Gehen wir nun von der allgemein-theoretischen Fragestellung zur konkreten Diskussion der Ökosteuer über. Ein seit langem problematisierter Widerspruch, der schon in der grundlegenden Konzeption der Steuer angelegt ist, besteht zwischen ihrer Lenkungs- und ihrer Finanzierungsfunktion. Primär ist das Ziel der Ökosteuer ja eine Einschränkung des Ressourcenverbrauchs. Wird damit aber der Anspruch verbunden, Einnahmen für marode Staatshaushalte, ökoeffiziente Technologieentwicklung oder die steuerliche Entlastung des Faktors Arbeit zu gewinnen, besteht ein Zielkonflikt. Er würde zwar gemildert, wenn die Verbrauchs- und Emissionsreduktion auch ausgabenreduzierend wirkt, etwa im Gesundheitswesen14 [14] oder – sollte sie tatsächlich die Beschäftigung fördern – am Arbeitsmarkt. 15 [15] Der Konflikt ist aber nicht grundsätzlich auflösbar, insbesondere wenn aufkommensstarke Steuern wie die Lohn- und Umsatzsteuer durch eine Belastung des Ressourcenverbrauchs ersetzt werden sollen, was für die mit der Ökosteuer meist verbundene Aufkommensneutralität vonnöten wäre. Denn die „Politik ist zur Deckung des Finanzbedarfs an möglichst unmerklichen und permanenten Zugriffen auf Tatbestände interessiert, die Ausdruck wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sind (… )“. 16 [16]

Prinzipiell ist anzunehmen, dass die bereits eingetretenen Umweltschäden und krisenhaften Entwicklungen den Finanzbedarf in Summe ansteigen lassen denn reduzieren. Der Staat könnte daher schwerlich auf Einnahmen verzichten, er würde sie vielmehr erhöhen müssen. Die Schlussfolgerung liegt mithin auf der Hand: „Kurzfristig mag ein fiskalischer Erfolg von Lenkungsabgaben plausibel und mit Reaktions- und Anpassungsproblemen erklärbar sein; langfristig würde er indessen das Verfehlen des Lenkungsziels signalisieren. „17 [17] Gern wird argumentiert, dass der Ressourcenverbrauch ja ohnehin nur in gewissen Grenzen reduziert werden könnte, die Besteuerungsgrundlage also in jedem Fall erhalten bliebe. Allerdings wäre bei der angestrebten Entkoppelung von Ressourcenverbrauchswachstum und Wirtschaftswachstum das Aufkommen bzw. Aufkommenswachstum durch Ökosteuern geringer als im Szenario ohne Ökosteuer, da das Aufkommen der Lohn- oder Mehrwertsteuer weitgehend direkt an das Wirtschaftswachstum gekoppelt ist. Zudem mindern Energiesteuern (sofern sie – wie anzunehmen ist18 [18] – die Gewinne senken) die Bemessungsgrundlage der gewinnabhängigen Steuern. „Sie führen insoweit zur , Aushöhlung‘ der gewinnabhängigen Steuern, also insbesondere der Einkommen- und Körperschaftsteuer. „19 [19] Dessen ungeachtet fordert etwa Attac-Österreich in seiner Grundsatzerklärung sowohl höhere Besteuerung von Gewinn und Kapitaleinkommen als auch Energieabgaben, bei gleichzeitiger Entlastung des Faktors Arbeit. 20 [20]

Einige VertreterInnen der Ökosteuer führen gegen den Zielkonflikt ins Treffen, selbige ganz einfach mit jedem Einsparungserfolg zu erhöhen. Indem so die „Kostensteuern“ ausgedehnt werden, würde jedoch die Aushöhlung der gewinnabhängigen Steuern beschleunigt. Die Ökosteuer wäre auf diese Weise eine – verfassungsrechtlich unzulässige – „Erdrosselungssteuer“. 21 [21]

Profitabilität und Konkurrenzfähigkeit leiden tendenziell unter der Ökosteuer, jedenfalls was die energieintensiven Unternehmen und Branchen angeht. Im Grunde wiederholt sich hier das Dilemma der Einkommensbesteuerung: Wenn Profitabilität und Wirtschaftswachstum nachlassen, schrumpfen auch die Staatseinnahmen, die aber gerade in einer Rezession besonders nötig wären.

Wie Mohssen Massarrat herausstellt, wären nach Berechnungen für Deutschland hohe Preissteigerungen von 14,6 Prozent jährlich vonnöten, um den Energiegesamtverbrauch um bloße 2,9 Prozent jährlich bzw. 25 Prozent in 10 Jahren zu reduzieren (das damalige Ziel der deutschen Bundesregierung)! 22 [22] Nicht allein die Industrie, sondern auch die privaten Haushalte werden eine solche „Erdrosselungssteuer“ schwerlich akzeptieren; noch dazu in Zeiten, die wirtschaftlich immer schwieriger werden.

Das Potenzial

Die Hoffnung, dass die Ökosteuer zu Anpassungsleistungen in Richtung Ressourcenersparnis führen würde, beruht auf einigen hinterfragbaren Annahmen. Diese betreffen zum einen die Wirkung auf die einzelnen Betriebe, zum anderen die volkswirtschaftliche Ebene, also die Wirkung auf die Nachfragestruktur. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die Steuer in Form erhöhter Warenpreise auf die KonsumentInnen übergewälzt würde. Ein derartiger Preisanstieg für ressourcenintensive Waren mag zwar im Sinne einer „ökologischen Kostenwahrheit“ erwünscht sein, bedeutet aber einzelbetrieblich eine Abschwächung des Lenkungsziels.

Dabei ist noch nicht einmal ausgemacht, dass einer Verteuerung von Energie überhaupt durch vermehrten Einsatz von steuerlich entlasteter Arbeitskraft begegnet werden kann, wie das viele BefürworterInnen der Ökosteuer annehmen. Erstens sind Natur, Sachkapital und Arbeit nicht in beliebigen Relationen kombinierbar. Zweitens ist viel eher von einer Ersetzbarkeit zwischen Naturressourcen und Technologie und weniger zwischen Rohstoffinput und Arbeit auszugehen. 23 [23] Voraussagbar ist lediglich, dass für die Unternehmen die Ressourcenersparnis neuer Maschinerie nun wichtiger als vor Einführung der Steuer wird. Drittens sind technologische Entwicklungsprozesse und laufende Investitionen auf hoher Stufenleiter bereits auf Arbeitskrafteinsparung ausgerichtet. Eine vorrangig durch Marktkräfte zu bewirkende Schubumkehr würde also zumindest beträchtliche Zeit benötigen, während ein fiktiver staatlicher Entwicklungsdirigismus immerhin einen gewissen Handlungsspielraum gegenüber den Marktgesetzen und insofern die zumindest theoretische Chance auf schnellere Erfolge hätte. Viertens würde es nicht genügen, bloß die Lohnnebenkosten zu senken, um den Ersatz von Maschinen durch Arbeitskraft rentabel zu machen, wie im Zusammenhang mit der Ökosteuer vielfach behauptet wird. 24 [24] Das liegt zum einen daran, dass Arbeitskraft für Unternehmen nicht nur direkter, sondern in Form von menschlichen Ansprüchen und „Störpotenzialen“ (Streiks, Fehler) auch indirekter Kostenfaktor ist. Zum anderen sind schon allein die Lohnkosten in den Industrieländern so hoch, dass Arbeitskraft wenn möglich eingespart wird. Gerade die hohe Arbeitsproduktivität, die mit hohem Energieverbrauch einhergeht, hält die Lohnstückkosten in den Industriestaaten so niedrig, dass trotz hohen Lohnniveaus die Wettbewerbsfähigkeit der hiesigen Produktion sicher gestellt ist. Eine Zurücknahme der Arbeitsproduktivität würde damit die Wettbewerbsfähigkeit bedrohen. Zwar wird argumentiert, dass eine Verteuerung der Transporte durch die Ökosteuer auch den Standortwettbewerb entschärfen würde25 [25], das scheint aber fraglich: Im Vergleich mit der Länge globaler Transportwege fällt eine Transportverteuerung auf nationalem Territorium wohl nur wenig ins Gewicht. Wäre sie tatsächlich von Bedeutung, so erlitte die nationale Produktion jedenfalls einen Wettbewerbsnachteil.

Was die einzelnen Betriebe anlangt, ist das Ausmaß der ökologischen Anpassungsleistung, die eine Ökosteuer induzieren kann, somit als eher gering einzuschätzen. Wenn die ökologische Anpassungsleistung einem Betrieb zu kostenintensiv ist, bleibt diesem zudem die Möglichkeit abzuwandern.

Anders stellt sich das Potenzial der ökologischen Anpassungsleistung auf der Ebene der Volkswirtschaft dar. Hier würden die Nachfragenden ihre Warenkörbe wegen der verteuerten ressourcenintensiven Waren tendenziell verändern und damit wahrscheinlich die Produktionsstruktur beeinflussen. Allerdings nur innerhalb bestimmter Grenzen. Erstens sind langfristige Gewöhnungseffekte an Preisanstiege bekannt26 [26], zweitens sind nicht alle ressourcenintensiven Waren und Produktionsprozesse beliebig durch ressourcenextensive bzw. arbeitsintensive Waren und Produktionsprozesse ersetzbar.

Zudem ist anzunehmen, dass der in Teil 1 unserer Serie27 [27] angesprochene „Rebound-Effekt“, wonach die im Zuge der Verbrauchsreduktion anfallenden Geldersparnisse für Investitionen in eine Ausdehnung der Produktion eingesetzt werden, positive ökologische Lenkungswirkungen abschwächt oder gar überkompensiert. 28 [28] Eine solche Abschwächung ist auch dann anzunehmen, wenn von der ökologisch-sozialen Steuerreform positive Beschäftigungseffekte infolge einer Stärkung der Massenkaufkraft erwartet werden. 29 [29]

Grundsätzlich garantiert die Ökosteuer unter der Annahme fortlaufenden Wirtschaftswachstums keine absolute Verbrauchsabnahme. Das ist schon aus rein technischen Gründen kaum realistisch (siehe Teil 1 der Serie). Das oft im Namen der Ökosteuer genannte Beispiel der beiden Ölkrisen 1973 und 1978 zeigte, dass trotz drastischen Energiepreisanstiegs der absolute Verbrauch nur kurzfristig sank und mittelfristig lediglich das Verbrauchswachstum zurückging. Ökoeffizienzsteigerung wurde durch Wirtschaftswachstum überkompensiert.

Durchsetzung und Umsetzung

Nicht zu vergessen ist schließlich die soziale Komponente der ökologischen Steuerreform. Primär würde die Ökosteuer als Massenverbrauchssteuer wirken. Die unteren Einkommensschichten wären davon besonders betroffen, weil sie einen viel größeren Teil ihres Einkommens für Energie, Transport und Warenkonsum ausgeben als Besserverdienende. Verstärkt wird dieser Effekt noch durch die energietechnisch gewöhnlich schlechtere Ausrüstung einkommensschwächerer Haushalte, die sich zugleich Energiesparmaßnahmen schlechter leisten können. Abfederungsmaßnahmen wie beispielsweise gezielte Steuerentlastungen einkommensschwacher Schichten würden im Gegenzug den Einsparungseffekt durch die Ökosteuer dämpfen.

Im Ganzen scheint eine ökonomisch schmerzhafte, ökologisch wirksame Ökosteuer schwer bis nicht kalkulierbare soziale Wirkungen zu haben. So stellen zwei erklärte BefürworterInnen der Ökosteuer fest: „Die Verringerung der Produktion umweltschädlicher Güter, auch wenn sie von einer Umstellung auf neue, weniger umweltbelastende Produkte und Dienstleistungen begleitet ist, kann zwar durchaus mit gleichbleibenden (oder gar steigenden), aber auch abnehmenden Beschäftigtenzahlen einhergehen. Es besteht deshalb die Gefahr, dass sich bestehende soziale Fragen, wie weltweite Rezession und Arbeitslosigkeit sowie die öffentliche Finanzkrise in vielen Industrieländern, bei der erforderlichen ökologischen Umorientierung eher verschärfen. „30 [30] Die von Ökosteuer-ProponentInnen immer wieder zitierten Ölkrisen der siebziger Jahre bestätigen zwar die Verbrauchswirksamkeit von massiven Energiepreisanstiegen, allerdings auch deren ökonomisch und sozial einschneidende Wirkung.

Das Urteil von Massarrat, wonach eine „Energiesteuer (… ) entweder ökologisch nicht wirksam oder politisch nicht durchsetzbar“ ist31 [31], mag hart klingen, scheint aber nach allem gut begründet. Die Einführung von Energiesteuern, die eine wirkliche Ökologisierung ermöglichen, ist unter realen marktwirtschaftlichen Bedingungen tatsächlich schwer vorstellbar. Die wenigen Erfahrungsbeispiele zeigen das auch: Im Vorzeigeland Dänemark etwa wurden alle privaten Firmen von der Energiesteuer befreit. 32 [32] Der bekannte Ökosteuerproponent Ernst Ulrich von Weizsäcker wollte schon 1996 die für die industrielle Produktion benötigte Energie von der Besteuerung ausnehmen. 33 [33] Sieht man sich die durch Energieabgaben erreichte Wirkung auf den Energieverbrauch in jenen EU-Staaten mit Ökosteuern an (Dänemark, Niederlande, Norwegen, Schweden, Großbritannien), so ist das Ergebnis jedenfalls ernüchternd: der Gesamtverbrauch fossiler Energien ist in diesen Ländern nach der Steuerreform nicht gesunken, teilweise sogar drastisch gestiegen. 34 [34]

Vom Best Case zum Realistic Case

Selbst im Best-Case-Szenario vermag eine Energieabgabe nicht mehr als einen gewissen Beitrag zur Staatsfinanzierung, eher als Ergänzung, jedenfalls nicht in weit gehender Ersetzung der bisherigen Steuern auf Arbeit und Warenumsatz, zu leisten. Allenfalls wird noch das Wachstum des Energieverbrauchs gehemmt. Diese Einschätzung teilen auch die ÖkosteuerproponentInnen Nutzinger und Zahrnt. 35 [35] Es mag zwar ein Anreiz zur Verbesserung der Ökoeffizienz ausgehen36 [36], eine grundlegende Trendumkehr hin zur notwendigen absoluten Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Ressourcenverbrauch ist nicht zu erwarten. „Die ökologische Steuerreform und die Preise mögen zwar die ökologische Effizienz erhöhen, können jedoch eine Steigerung von Energieverbrauch und Schadstoffemissionen in absoluten Mengen nicht verhindern.“ 37 [37]

Es ist aber gar nicht einmal ausgemacht, dass in Anbetracht der Bedingungen kapitalistischer Produktion das Best-Case-Szenario überhaupt eine Chance auf Realisierung hat. Eine derart tiefgreifende Umgestaltung der Produktions- und Nachfragestruktur, der Waren- und Arbeitsmärkte, wie sie eine ernsthafte Ökosteuer im Visier hat, entfaltet aller Wahrscheinlichkeit nach eine destabilisierende, krisenverschärfende Wirkung. Die Verteuerung ressourcenintensiver Produktionen würde im Ernstfall zum Bankrott der entsprechenden Unternehmen, im besten Fall aber zu Wettbewerbsnachteilen am Weltmarkt führen, mit den entsprechenden Arbeitsplatzverlusten und Nachfrageeinbrüchen.

Neben dem erwünschten, ökonomisch positiven Effekt einer Förderung arbeitsintensiver und gleichzeitig ressourcenextensiver Branchen und Unternehmen wären auch negative ökonomische Effekte zu erwarten. Ökologisch besonders relevant sind ja die ressourcenintensiven Produktionssparten. Sie trifft eine ökonomisch schmerzhafte, also ökologisch wirksame Energiesteuer am härtesten. Der gestiegene Kostendruck erhöht zwar den Anreiz zur Ressourcenersparnis, schränkt im gleichen Zug allerdings die nötigen Investitionsmittel ein. Zudem gibt es branchenspezifisch unterschiedliche Grenzen der technisch möglichen Ressourcenersparnis. Realistisch ist jedenfalls die Annahme, dass ressourcenintensive Industrien, etwa im Bereich der Stahl- und Grundchemikalienproduktion, ins Ausland abwandern, wie eine Studie des RWI 1996 feststellte. 38 [38] Der Arbeitsplatzverlust wäre demnach bedeutend und nicht kompensierbar. In dieser Studie wurde allerdings lediglich die Einführung einer Energiesteuer angenommen, tatsächlich wäre aus Sicht des ökologischen Steuerreform-Ansatzes jedoch eine Besteuerung aller Ressourcen, zumindest der nicht erneuerbaren, vonnöten. Die resultierenden Wettbewerbsnachteile durch Importzölle für ressourcenintensive Waren zu kompensieren – wie verschiedentlich vorgeschlagen – scheitert nicht allein an der WTO, sondern auch an der Unmöglichkeit, die aufgewendeten Energie- und Materialmengen zu bestimmen. Selbst wenn dies politisch möglich sein sollte, was nicht ernsthaft anzunehmen ist, wäre der bürokratische Aufwand jedenfalls enorm. 39 [39]

Die negativen Beschäftigungswirkungen eines Rückgangs ressourcenintensiver Produktionen sehen ÖkosteueroptimistInnen durch die Begünstigung von arbeitsintensiven Produktionszweigen kompensiert, in denen Arbeitsplätze geschaffen würden. 40 [40] Einiges spricht gegen eine solche Hoffnung. Erstens ist das Investitionsniveau, eine zentrale Einflussgröße auf den Beschäftigungsgrad, primär von den Gewinnaussichten abhängig. Die sind in der „Realwirtschaft“ aber schon seit längerem unzureichend, weshalb sich die investive Tätigkeit zunehmend auf die Finanzwirtschaft verlagert hat. Zweitens könnte eine Schrumpfung der energieintensiven Sektoren negative Rückkoppelungseffekte auf den Rest der Wirtschaft haben. Aufgrund der Arbeitsplatzverluste könnte die Nachfrage weitere Einbußen erleiden, wodurch der Effekt kumulativen Charakter annähme. Drittens stellt sich die Frage nach Umfang und Wachstumspotenzialen jener Wirtschaftssektoren, die wenig Energie und viel Arbeit brauchen, also eine Kompensation ermöglichen könnten. Nach Payer sind das Forschung und Entwicklung sowie biologische Landwirtschaft – beides Bereiche von relativ geringer potenzieller Beschäftigungswirkung – und „vor allem jene Dienstleistungsbranchen, welche die erforderlichen Leistungen für einen effizienten Energieeinsatz in Haushalten und Unternehmen anbieten. „41 [41]

Ein 2001 publizierter Vergleich verschiedener quantitativer Studien zur Beschäftigungswirkung einer Ökosteuer ergibt kein einheitliches Bild: 42 [42] Beschäftigungsrückgänge werden ebenso wie Beschäftigungszunahmen prognostiziert. Die Vergleichsstudie stellt aufgrund theoretischer Überlegungen allerdings sowohl den erhofften Rückgang der Umweltbelastung als auch die Verbesserung der Beschäftigungssituation in Frage. 43 [43] Vermehrte Anstrengungen zum Klimaschutz durch Emissionsreduktion von Treibhausgasen führen bei Annahme von konstanten Energiepreisen, das heißt ohne Einführung einer Ökosteuer, nach der genannten Vergleichsstudie zwar zu positiven Beschäftigungswirkungen, jedoch wird festgehalten: „Für deutliche Verbesserungen am Arbeitsmarkt bedarf es gezielter arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen oder auch Instrumente, die sowohl die Umwelt schonen, als auch die Beschäftigung fördern. „44 [44] Worin diese Maßnahmen und Instrumente bestehen sollen, darüber breitet die Studie einen Mantel des Schweigens.

Letzlich ist es eine Frage des (allzu) guten Glaubens, einen positiven Netto-Beschäftigungseffekt der Ökosteuer anzunehmen. Dass gerade in einer wirtschaftlich kritischen Lage, wie sie mit der Globalisierung epidemisch wird, das Hazardspiel einer ökonomisch schmerzhaften Ökosteuer eine echte Chance auf politische Durchsetzung hat, ist unwahrscheinlich. Nicht zuletzt im Angesicht einer Bevölkerungsmehrheit, deren Leben – ungeachtet der persönlichen Haltung zur ökologischen Problematik – unmittelbar von Arbeit und Geldeinkommen abhängt.

Abschied von der Inselperspektive

Was die Weltmarktpreise der besteuerten Energieträger, allen voran des Erdöls, betrifft, so haben wir bei der Diskussion der ökologischen Steuerreform bis jetzt eine „Inselperspektive“ eingenommen. In der öffentlichen Debatte wird diese Perspektive üblicherweise auch nicht in Frage gestellt. Die stillschweigende Annahme lautet, dass eine Energieabgabe ohne Wirkung auf die Energieanbieter bleibt. Das ist allerdings nicht nur unrealistisch, sondern verschleiert eine wesentliche Problematik des Ökosteuer-Konzepts, wie Mohssen Massarrat gezeigt hat. 45 [45]

Die Weltmarktpreise für Rohöl weisen seit Jahrzehnten eine fallende Tendenz auf. Lediglich kurzfristig waren Preissteigerungen zu verzeichnen, so etwa in den siebziger Jahren. 46 [46] Die wichtigsten erdölexportierenden Staaten sind wenig industrialisiert und stark vom Erdölexport abhängig. Bei einer Verschlechterung der Rohölpreise sind sie daher gezwungen, die Exportmenge zu erhöhen, was den Preis aufgrund des resultierenden Überangebots am Weltmarkt noch weiter nach unten treibt. Dieser Tendenz möchte zwar das Erdölkartell OPEC entgegen wirken, war dazu aber mit Ausnahme der siebziger Jahre kaum in der Lage.

Bei Einführung einer Primärenergiesteuer auf Rohöl würde der Preis, den die Konsumenten zahlen, erhöht, und der Preis, den die Produzenten erhalten, gesenkt. Die Differenz fiele dem Staat zu. Würde die Ölnachfrage aufgrund der Steuer sinken, so bliebe den Produzenten aufgrund ihrer wirtschaftlichen Zwangslage – wie auch jetzt schon – nichts anderes übrig, als mit einer Erhöhung der Fördermengen zu reagieren. Innerhalb des Wirtschaftsraums, in dem die Ökosteuer zu entrichten ist, bestünde kein Anreiz, den Energieverbrauch einzuschränken, und im Vergleich zur gegenwärtigen Lage gäbe es einen „Einkommenstransfer“ von Süd nach Nord. Es käme aber sogar noch schlimmer: Senkte sich das Preisniveau am Weltmarkt, stiege der Ölverbrauch in der übrigen Welt an.

Wie gezeigt, löst die öko-soziale Steuerreform aller Voraussicht nach weder das Problem der Arbeitslosigkeit noch schafft sie eine ökologische Trendumkehr, ermöglicht aber, ihrem erklärten Ziel entsprechend, eine weitere Senkung der Lohnnebenkosten. Wäre sie ökologisch auch ein Schlag ins Wasser, gelänge es durch ein „quersubventioniertes“ Lohndumping „immerhin“, einen Vorteil im globalen Standortwettbewerb heraus zu holen.


Anmerkungen

1 [47] Andreas Exner, Ernst Schriefl (2004): Nachhaltiger Kapitalismus? 2. Teil: Die gängigen Leitbilder der Nachhaltigkeit und ihre Schwächen. Streifzüge 30.

2 [48] Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (1994): Ökologisch-soziale Marktwirtschaft und nachhaltiges Wirtschaften, S. 12, in: Rudi Kurz, Angelika Zahrnt (Hrsg. ): Marktwirtschaft und Umwelt.

3 [49] Kritisch dazu: Christian Girschner (2003): Die Dienstleistungsgesellschaft. Zur Kritik einer fixen Idee. Eine „Ökologisierung des Kapitalismus durch Dienstleistungen“ ist in keinem Fall zu erwarten – auch wenn man den kaum haltbaren Begriff der „Dienstleistung“ in der üblichen Unschärfe zur Anwendung bringt und einen „sektoralen Wandel zur Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft“ behauptet; siehe dazu Elmar Altvater, Birgit Mahnkopf (1999): Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, S. 325 ff.. Erstens geht die Informationsverarbeitung mit hohem Ressourcenverbrauch einher, sowohl was die Produktion als auch den Betrieb der Informations- und Kommunikations-Technologie betrifft. Zweitens dient die Ausdehnung von Informationsverarbeitung und „Dienstleistung“ in erster Linie einer wachsenden, ressourcenintensiven „Materialökonomie“ (nicht zuletzt sind die industriell erzeugten Produktionsmittel für den Informationssektor der am stärksten wachsende Warenstrom). Drittens beschleunigen viele „Dienstleistungen“ die Zirkulation von Kapital und damit des Warenumsatzes mit entsprechenden ökologischen Belastungen. Und viertens können informationstechnische Dienste und Infrastrukturen nicht den physischen Transport mit seinem Ressourcenverbrauch ersetzen.

Die verschiedentlich in die Diskussion gebrachte naive Utopie einer endlos und ökologisch unbedenklich wachsenden Wirtschaft auf Basis „personenbezogener Dienstleistungen“ (Massage, Therapie, etc. ) muss allein schon am großen und letztlich durch die Tageslänge begrenzten Zeitaufwand für Produktion und Konsum der entsprechenden Waren scheitern. Klarerweise fehlt auch das nötige Masseneinkommen für ihren Konsum.

4 [50] Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (1994): a. a. O. , S. 18.

5 [51] A. a. O. , S. 20.

6 [52] Anselm Kratochwil (1996): Die Umweltkrise aus ökologischer Sicht. Historische Entwicklung und aktuelle Bilanz, S. 133, in: Evangelische Akademie Baden (Hrsg. ): Zukunft für die Erde. Nachhaltige Entwicklung als Überlebensprogramm. Band 2: Dimensionen der ökologischen Krise.

7 [53] Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (1994): a. a. O. , S. 13.

8 [54] Athanasios Karathanassis (2003): Naturzerstörung und kapitalistisches Wachstum. Ökosysteme im Kontext ökonomischer Entwicklungen, S. 142.

9 [55] Vgl. z. B. Herman Daly (1999): Wirtschaft jenseits von Wachstum. Die Volkswirtschaftslehre nachhaltiger Entwicklung.

10 [56] http://www.attac-austria.org

11 [57] Ulrich Brand (2000): Nichtregierungsorganisationen, Staat und ökologische Krise. Konturen kritischer NRO-Forschung. Das Beispiel der biologischen Vielfalt. Christoph Görg, Ulrich Brand (Hrsg. , 2002): Mythen globalen Umweltmanagements. Rio + 10 und die Sackgassen „nachhaltiger Entwicklung“. Christoph Görg (2003): Regulation der Naturverhältnisse. Zu einer kritischen Theorie der ökologischen Krise.

12 [58] Saral Sarkar (1999): Die nachhaltige Gesellschaft. Eine kritische Analyse der Systemalternativen. Achim Brunnengräber (2002): Umwelt- oder Gesellschaftskrise? Zur politischen Ökonomie des Klimas, in: Christoph Görg, Ulrich Brand (Hrsg. ): Mythen globalen Umweltmanagements. Rio + 10 und die Sackgassen „nachhaltiger Entwicklung“.

13 [59] Elmar Altvater, Birgit Mahnkopf (1999): Grenzen der Globalisierung. Ökonomie, Ökologie und Politik in der Weltgesellschaft, S. 470.

14 [60] Klaus Gretschmann, Helmut Voelzkow (1990): Die Quadratur des Kreises: Energieabgabe und Rentenversicherung, in: Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (Hrsg. ): Für eine ökologische Steuerreform. Energiesteuern als Instrumente der Umweltpolitik.

15 [61] Dieter Ewringmann (1990): Finanzpolitische Probleme, S. 68, in: a. a. O.

16 [62] A. a. O. , S. 63.

17 [63] A. a. O. , S. 64.

18 [64] Vgl. z. B. Prognos (2001, Hrsg. ): Klimaschutz und Arbeitsplätze. Sind klimaschützende Maßnahmen ein sinnvoller Beitrag zur Arbeitsmarktpolitik? , S. 19, sowie: Forum für Energiemodelle und Energiewirtschaftliche Systemanalysen in Deutschland (1999, Hrsg. ): Energiemodelle zum Klimaschutz in Deutschland. Strukturelle und gesamtwirtschaftliche Auswirkungen aus nationaler Perspektive.

Gelingt es den Herstellern von in der Regel sehr energie- (und rohstoff-)intensiv hergestellten Investitionsgütern, die erhöhten Energiekosten überzuwälzen, so verschlechtert sich jedenfalls der Gewinn der Unternehmen, die mit diesen Investitionsgütern produzieren – womit negative Wachstumsimpulse und Beschäftigungsrückgänge wahrscheinlich werden (vgl. Prognos 2001, a. a. O. ). Der Rückgang der Gewinne könnte zwar durch eine Senkung der Lohnnebenkosten kompensiert werden, damit erodieren allerdings die Einnahmen aus der Besteuerung von Arbeit; eine positive Beschäftigungswirkung durch Lohnsenkung scheint zumindest fraglich (siehe Text).

19 [65] Dieter Ewringmann (1990): a. a. O. , S. 65, in: a. a. O.

20 [66] Forderung Nr. 10, siehe unter http://www.attac-austria.org

21 [67] Dieter Ewringmann (1990), a. a. O. , S. 67.

22 [68] Mohssen Massarrat (1998): Das Dilemma der ökologischen Steuerreform. Plädoyer für eine nachhaltige Klimaschutzpolitik durch Mengenregulierung.

23 [69] Klaus Gretschmann, Helmut Voelzkow (1990): a. a. O. , S. 83.

24 [70] Vgl. dazu kritisch Saral Sarkar (1999): a. a. O. , S. 253 f.

25 [71] Elmar Altvater, Birgit Mahnkopf (1999): a. a. O. , S. 530 f.

26 [72] Klaus Gretschmann, Helmut Voelzkow (1990): a. a. O. , S. 84.

27 [73] Ernst Schriefl, Andreas Exner (2003): Nachhaltiger Kapitalismus? 1. Teil: Über den Zusammenhang von Wirtschaftswachstum und ökologischer Nachhaltigkeit, in: Streifzüge 3/2003.

28 [74] Der Reboundeffekt wäre allerdings geringer, weil eben die Energie- bzw. Rohstoff-Kosten höher wären und deshalb die monetäre Einsparung im Vergleich zum Fall ohne Ökosteuer erst dann tragend wird, wenn die Effizienzverbesserung die Kostensteigerung überkompensiert.

29 [75] Wie in Harald Payer (1990): Wen trifft die Energiesteuer? Auswirkungen auf Wirtschaft und Verbraucher am Beispiel Österreichs, in: Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (Hrsg. ): Für eine ökologische Steuerreform. Energiesteuern als Instrumente der Umweltpolitik.

30 [76] Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (1994): Ökologisch-soziale Marktwirtschaft und nachhaltiges Wirtschaften, S. 8, in: Rudi Kurz, Angelika Zahrnt (Hrsg. ): Marktwirtschaft und Umwelt.

31 [77] Mohssen Massarrat (1998): a. a. O. , S. 167.

32 [78] Sabine Spelthahn (1990): Energiesteuern in der Praxis. Am Beispiel Dänemarks, in: Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (Hrsg. ): Für eine ökologische Steuerreform. Energiesteuern als Instrumente der Umweltpolitik.

33 [79] Zit. nach Saral Sarkar (1999): a. a. O. , S. 256. Franz Josef Radermacher, ein führender Proponent der ökosozialen Marktwirtschaft, argumentiert wie folgt: „Bei der Ökosteuer hofft man durch eine gleichzeitige Senkung der Lohnnebenkosten auf einen doppelten Gewinn. Leider bringt dieser Ansatz die Gefahr mit sich, dass die Produktion in bestimmten Branchen aus Deutschland oder in weiterer Folge aus der Europäischen Union in andere Regionen abwandert, wo sie dann unter ökologisch belastenderen Standards als bisher bei uns weitergeführt wird. Das erfordert eine sehr durchdachte Dimensionierung solcher Ökosteuern. Ein weiteres Problem bei einer primär europäischen Umsetzung ist die relativ niedrige Grenzeffizienz von zusätzlichen Umweltschutzmaßnahmen innerhalb von Europa, da hier bereits ein hoher Standard der Öko-Technik und -Effizienz erreicht worden ist. „. Zitiert aus: Franz Josef Radermacher (2002): Balance oder Zerstörung. Ökosoziale Marktwirtschaft als Schlüssel zu einer weltweiten nachhaltigen Entwicklung, S. 62. Nebenbei bemerkt, hält Radermacher damit fest, dass in Europa – entgegen dem in der Debatte vorherrschenden und an anderen Stellen von ihm auch selbst vertretenen Technikoptimismus – die technischen Einsparungspotenziale hinsichtlich des Ressourcenverbrauchs bereits weitgehend ausgeschöpft sind.

34 [80] Mohssen Massarrat (1998): Das Dilemma der ökologischen Steuerreform. Plädoyer für eine nachhaltige Klimaschutzpolitik durch Mengenregulierung.

35 [81] Hans G. Nutzinger, Angelika Zahrnt (1994): a. a. O.

36 [82] Vgl. z. B. Mohssen Massarrat (1998): a. a. O. , S. 172.

37 [83] Mohssen Massarrat (1998): a. a. O. , S. 173.

38 [84] Saral Sarkar (1999): a. a. O. , S. 255.

39 [85] Saral Sarkar (1999): a. a. O. , S. 271 f.

40 [86] Harald Payer (1990): a. a. O.

41 [87] A. a. O. , S. 172 f.

42 [88] Prognos (2001, Hrsg. ): Klimaschutz und Arbeitsplätze. Sind klimaschützende Maßnahmen ein sinnvoller Beitrag zur Arbeitsmarktpolitik? , S. 31 ff.

Für die teils beträchtlichen und kausal nicht immer nachvollziehbaren Abweichungen in den Ergebnissen sind Unterschiede in den Annahmen und der Art der Modelle verantwortlich. Ob die in den Studien verwendeten Input-Output- bzw. Gleichgewichtsmodelle überhaupt in der Lage sind, valide Prognosen über die Beschäftigungswirkung von Ökosteuern abzugeben, sei dahingestellt; zur Kritik von Gleichgewichtsmodellen siehe z. B. Michael Heinrich (1999): Die Wissenschaft vom Wert. Die Marxsche Kritik der politischen Ökonomie zwischen wissenschaftlicher Revolution und klassischer Tradition, S. 68 ff.

43 [89] A. a. O. , S. 18 f.

44 [90] A. a. O. , S. 200. vgl. auch a. a. O. , S. 56.

45 [91] Mohssen Massarrat (1998): Das Dilemma der ökologischen Steuerreform. Plädoyer für eine nachhaltige Klimaschutzpolitik durch Mengenregulierung.

46 [92] Mohssen Massarrat (1998): a. a. O. , sowie: Athanasios Karathanassis (2003): a. a. O. , S. 132 ff.